Berebut Lahan (Kota) dan Kepastian Tenurial (Bagian I)

0
454
Poster perlawanan warga RW 02 Dago Elos, Kota Bandung.
Frans Ari Prasetyo*

 

Sejarah pemilikan lahan di Indonesia modern, setidaknya telah dimulai sejak sekitar abad ke-19. Ini menyangkut sejarah negosiasi antara negara dan warga tentang kepemilikan dan pengelolaan lahan. Pihak-pihak lain yang semakin banyak mempengaruhi negosiasi ini adalah swasta, seperti perusahaan-perusahaan transnasional di masa Orde Baru, dan masih berlaku sampai sekarang,  yang beroperasi dalam beragam sektor. Pemerintah Indonesia dengan simplifikasi negara cenderung melegislasi dan meregulasi pengelolaan dan penguasaan lahan yang terlalu ketat dan seragam untuk kepentingannya sendiri dan kebutuhan pasar yang diusung swasta, di tengah kelompok masyarakat yang berbeda karena pluralitas dan kebudayaan. Dalam hal ini, kehidupan warga di kampung-kampung perkotaan menunjukkan jelas gambaran ini, terutama jika menyangkut warga rentan perkotaan.

Menengok sejarah, struktur kota dibangun berdasarkan logika kolonial sebagai area pusat pemerintahan, administrasi, jasa, peristirahatan, dan lain-lain, sebagai upaya pengerukan sumber daya dan kapital dari wilayah jajahan. Hal yang sama berlaku dalam skenario tata ruang kota, sudut pandang kolonial dan kelas terus menerus diproduksi oleh pemerintah bahkan hingga saat ini. Rencana tata ruang itu sendiri merupakan produk dari sebuah  pemerintahan, maka dengan upaya apa pun akan melakukan upaya pendisiplinan warganya.

Kampung kota merupakan manuskrip tata ruang yang berkisah tentang pemukiman dan aktivitas keseharian warga, dengan perjuangan banyak manusia dalam menjalani hidup dan penghidupan yang terkadang tidak adil akibat ketidakhadiran negara dalam berbagai aspek. Pemerintahan sendiri muncul akibat proses produksi elektoral, yang awalnya secara langsung maupun tidak langsung disokong oleh mesin produksi bernama warga. Lalu dengan upaya pendisiplinan ini, [pemerintah] kemudian menjadi mesin reduksi warga melalui skenario penghilangan hak atas lahan dengan justifikasi developmentalis satu arah.

Praktik penataan ruang pada masa Orde Baru tidak melindungi pemakai lahan informal karena politik agrarianya dikelola dengan pola manajemen sentralistik sektoral, yang wilayah yuridiksi kekuasaan pemerintahan dibagi sesuai dengan sektornya. Pada masa itu, lanskap perkotaan tidak begitu diutamakan karena praktiknya pada waktu itu banyak berlangsung di lahan-lahan perdesaan dan area hutan.

Namun seiring pola migrasi dan urbanisasi yang pesat di perkotaan, arena perebutan lahan juga mulai terjadi untuk kepentingan yang lebih strategis, seperti penyediaan arena komersial dan perumahan. Akhirnya, tekanan demografis dan komersial tidak dapat dihindarkan lagi. Keberadaan UUPR sebenarnya menciptakan ruang kerja tempat para pengguna lahan dapat dilindungi. Tetapi praktiknya, terutama dalam hal partisipasi dan transparansi, sulit terwujud. Misalnya, untuk melindungi hak warga dalam proses penataan ruang (kota), dan itu berlangsung hingga pasca Orde Baru sampai sekarang ini.

Kehidupan warga rentan perkotaan nyatanya semakin rentan. Setelah selalu diposisikan sebagai warga tidak teratur dan kumuh, warga tidak beridentitas asli kota atau daerah tersebut, hingga distigmatisasi sebagai warga ilegal sehingga secara fisik, sosial-ekonomi, dan hukum, mereka berada dalam lingkaran setan kemiskinan. Salah satu hal yang bisa dibaca dari lingkaran setan ini adalah peran terkait kepastian tenurial bagi warga rentan (kota).

Penekanan terhadap formalisasi penggunaan lahan untuk tujuan pembangunan dalam kerangka pertumbuhan ekonomi, penanggulangan kemiskinan, hingga skema perbaikan kondisi hidup di daerah kumuh, menjadi sangat fungsional dalam tata kelola pemerintahan (kota). Namun, upaya registrasi dan redistribusi lahan termasuk di dalamnya perumahan yang mengarah pada kepastian hukum, seyogianya juga dapat diberikan kepada warga rentan kota yang tidak hanya melihatnya sebagai tekanan fungsional, lalu dianggap tidak berhak dan bahkan diusir dengan beragam skema pengusiran. Baik secara halus dengan bumbu narasi relokasi dan janji perubahan nasib, maupun yang menggunakan kekerasan. Khusus yang menggunakan kekerasan, tampaknya lebih dominan dan terlihat nyata—begitu pun perlawanannya.

Upaya ini dapat bekerja dalam formasi kepastian tenurial yang dijamin dalam beragam perjanjian internasional tentang hak asasi manusia, khususnya hak atas perumahan yang layak (right to adequate housing). Tapi apakah pendaftaran lahan itu penting, jika hanya dalam upaya menghindari penggusuran? Hal ini menjelaskan perlunya mensyaratkan negara hukum yang substansial dan dapat melindungi warga rentan kota dari kesewenang-wenangan pemerintah dan sektor swasta. Hal ini penting untuk dilakukan sekarang ini, mengingat biar pun bermacam tindakan telah dilakukan oleh pemerintah kolonial dan pemerintah Indonesia, nyatanya masih ada kemiskinan di perkampungan kota yang menampung orang berpendidikan dan berpenghasilan rendah yang mayoritas bekerja dalam praktik kerja informal, termasuk yang ada di Bandung ini.

Kepastian tenurial merupakan bagian dari hak atas perumahan yang layak diakui secara jelas dalam amandemen UUD 1945 dan Undang-Undang Pemerintah Daerah tahun 1999 yang direvisi tahun 2004, sebagai inisiatif reformasi pasca Orde Baru ini menjadi penting. Walaupun, nyatanya kebijakan-kebijakan tetap tidak berlangsung secara partisipatoris dan tetap represif. Dalam konteks Bandung, pada masa kolonial perkampungan di kota ini sangat menikmati besarnya otonomi yang dalam skema kerjanya memberikan kewenangan warga untuk menerapkan hukum adat masing-masing (kampung) dalam perihal lahan. Lalu, pemerintah Indonesia meniadakan praktik hukum kolonial ini, sehingga UUPA disahkan pada tahun 1960 sebagai penyatuan hukum agraria, yang penyatuan hak-hak atas lahan akan diakui, sehingga lahan harus didaftarkan.

Kenyataannya, kesulitan mendaftarkan lahan yang dimiliki warga kampung (kota) hingga sekarang ini karena keharusan tuntutan bukti yang berlaku untuk pendaftaran. Tuntutan itu mengabaikan hubungan antara lahan dan penguasaannya yang rumit-sengkarut dalam lanskap kampung (kota). Hal ini diperumit lagi dengan kehendak politik yang enggan atau sulit mengesahkan dan mendaftarkan hak pengguna lahan informal. Sebenarnya, pemerintah Indonesia telah memulai pendaftaran lahan ini sejak 1980-an, melalui PRONA/PRODA (Program Operasi Nasional/Daerah Agraria) dan Proyek Administrasi Pertanahan (PAP).

Di sisi lain, persoalan juga ada saat mendefinisikan siapa yang punya hak atas lahan kampung perkotaan menjadi pelik. Misalnya, pendatang yang masuk ke kampung tersebut puluhan tahun lalu walau berbeda secara etnis kadang merasa punya akar sejarah di lahan tersebut. Di Bandung, program tersebut pernah bekerja, namun tuntutan hak semi formal untuk diformalisasi yang diupayakan oleh warga kampung kota yang biasanya berpendapatan rendah tidak dapat menjangkau program ini. Maka pemerintah belum sanggup memberikan hak tenurial kepada warganya.

Di Bandung, dalam proses perancangan dan penetapan tata ruang, warga kampung kota hanya bisa berpartisipasi secara terbatas bahkan tidak sama sekali. Selain itu, kebijakan ini tidak sepenuhnya terbuka sehingga memberikan kerugian bagi warga kampung kota, terutama bagi mereka yang tinggal di daerah yang digolongkan kumuh oleh pemerintah kota. Akibatnya, pemerintah kota melihat penataan ruang ini sebagai alat kerja ekonomi semata tanpa menghiraukan kepentingan langsung masyarakat awam yang terancam akan hal ini.

Ketidakjelasan, tumpang tindih, dan inkonsistensi legislasi, memberikan pemerintah kota kesempatan untuk menggunakannya secara selektif sesuai keperluan mereka, sehingga melemahkan kepastian yuridis bagi warga kampung kota. Misalnya, skema pengadaan lahan untuk kepentingan umum melalui Keppres 1993, memberikan narasi tidak ada kewajiban bagi pemerintah untuk melihat alternatif lain seperti memberikan perlindungan prosedural yang kalau pun ada sangat terbatas, hak mendapatkan penggantian yang wajar-sesuai atau hunian baru yang layak sebagai pengganti. Praktiknya, pemerintah menginterpretasi konsep kepentingan umum ini secara luas, sehingga jika diikuti, prosedur ini bersifat memaksa sehingga warga kampung kota menghadapi risiko pengosongan lahan secara paksa dengan cara penggusuran.

Pemerintah mencoba mengusir warga rentan kota dari rumah-rumahnya di kampung-kampung kota tanpa kompensasi yang layak. Namun, kompensasi lainnya terkait demokrasi pada skala mikro semakin berkembang. Misalnya, melalui mobilisasi politik warga yang melawan pengosongan lahan ini. Peran lokalitas warga pasca Orde Baru muncul kembali sebagai politik “people power” versi Indonesia yang minimal telah mengguncang perimbangan kekuatan dalam lanskap politik sipil.

Kota sebenarnya berkemampuan menata ulang ruangnya secara partisipatif melalui praktik kewargaannya sendiri, secara buttom-up, daripada hanya sekedar menunggu kebijakan top-down yang sentralistik dan dengan kekerasan pula. Lazimnya negara-bangsa berperan di situ. Namun negara-bangsa sudah terlalu membengkak dan kelewat disetir oleh kapital korporasi untuk hanya sekedar menyuburkan kewargaan arus-bawah, masyarakat sipil, dan komunitas swakarsa, yang justru esensial bagi demokrasi. Warga, sedang berusaha untuk menggegaskan diri sehingga menimbulkan orientasi baru yang signifikan dalam pembangunan terkait penggunaan lahan. Di sisi lain, pemerintah tidak dapat memberikan sanksi kepada pengembang yang tidak dapat menjalankan kewajiban terhadap pemakai tanah.

Praktiknya terjadi pemaksaan oleh pengembang kepada pemegang lahan untuk menyerahkan lahan melalui skenario utak-atik administrasi hingga skema penggantian yang rendah, yang pemerintah termasuk militer sering kali berada di belakang pengembang. Hal ini yang kemudian menyebabkan konflik tenurial perkotaan yang pada masa Orde Baru hingga pasca Orde Baru sekarang ini tetap memiliki resonansi yang sama termasuk dalam hal kelihaian menunggangi ketegangan antarkelas di tengah masyarakat kota, sehingga konflik horizontal terjadi di mana-mana.

Adanya dominasi atau upaya pengambilan paksa yang berasal dari sistem penguasaan yang datang dan berasal dari hukum itu sendiri, secara sepihak memberikan layanan begitu besar kepada yang ingin mendominasi lahan-lahan (perkotaan). Bahkan, dominasi ini sering kali juga diperkuat melalui unsur kekerasan secara struktural yang dilakukan oleh aparatus negara itu sendiri. Semakin tinggi kolusi untuk mendominasi lahan antara pemerintah, militer, dan pemodal, maka akan semakin tinggi derajatnya, semakin tinggi represi yang juga seiring dengan semakin tingginya perlawanan warganya.

Dalam konteks perkotaan yang menimpa warga kampung kota dengan kerentanan ekonomi dan kepemilikan lahannya, konflik akhirnya muncul dan disediakan ketika adanya intervensi dan agresi oleh praktik tersebut dan memiliki tendensi restoratif daripada transformatif karena hak-hak ini sudah dimiliki sebelumnya.  Bersifat restoratif karena para aktornya, warga kampung kota ini, berusaha merebut kembali hak-hak lahan mereka yang hilang atau terancam hilang karena dirampas pemerintah atas nama negara, kelompok warga lainnya yang mengklaim lebih berhak, atau pemodal.

Penduduk kampung kota bisa saja menikmati kepastian perseptual tanpa adanya kepastian yuridis. Selain itu, terlalu mudah untuk menyamakan pemakaian lahan formal dengan kepastian dan pemakaian lahan informal tanpa kepastian. Peningkatan kepastian tenurial bagi warga kampung dan rentan kota bergantung pada sejauh apa negara hukum berfungsi. Negara tidak pernah sepenuhnya mencapai subordinasi terhadap identitas dan gagasan lokal sebagai narasi kewargaan dari penduduk kampung kota sebagai tempat membangun ruang kepentingan bersama. Kondisinya, pemerintah (kota) Bandung sekarang meletakkan persepsi dan preferensinya terhadap kampung kota dan warga rentan kota sebagai objek untuk melakukan kerja dari praktik-praktik perpanjangan impuls-impuls sentralisasi dari era kolonial dan Orde Baru dalam wajah yang lebih kontemporer, di masa reformasi dan desentralisasi ini, dengan tujuan yang bisa dibilang hampir mirip. Perpaduan pretensi universalis terhadap pengetahuan epistemik dan rekayasa sosial yang otoritarian.

Hukum agraria (perkotaan) di Indonesia kemudian bekerja secara fenomenal. Warga kampung kota yang mengalami upaya “pendisiplinan” melalui proses kerja pembangunan menganggap pemerintah dan swasta yang beroperasi di belakang ini sebagai “perampas lahan”, padahal mungkin saja hal ini didasari kepemilikan hak secara legal-formal, tapi lebih banyak yang tidak legal dan dipaksakan demi akumulasi kapital. Mengambil contoh Bandung dalam dua tahun terakhir, kita dapat mengelaborasi untuk menunjukkan secara nyata praktik-praktik di atas, menyuguhkan proses-proses dan histori kepemilikan serta kontrol terhadap lahan perkotaan, khususnya kampung-kampung kota tempat warga rentan tinggal.

 

Hak atas Lahan (Kota)

Hak atas (lahan) kota bukanlah semata kemerdekaan individu untuk mengakses sumber daya urban. Melainkan hak untuk mengubah diri sendiri dengan cara mengubah kota, sebagai arena kontestasi hidup dan penghidupan warganya. Lebih jauh, hak atas kota merupakan hak umum ketimbang individual, mengingat transformasi ini secara tak tertolak bergantung pada perwujudan daya-kuasa kolektif untuk membentuk ulang proses meng-kota (urbanisasi) yang nyatanya memainkan peran amat krusial dalam menyerap surplus-surplus kapital pada setiap peningkatan skala spasial tertentu.

Penyerapan surplus melalui transformasi urban bahkan memiliki sisi yang ternyata lebih gelap dari pemberitaan statistik. Ia menyertakan arena berulang-ulang akan restrukturisasi urban melalui “penghancuran kreatif-sistematis” kultural warga melalui pencerabutan hak warga atas kotanya melalui skema-skema gentrifikasi dan lahan kota menjadi arena paling krusial yang diperebutkan. Pola ini nyaris selalu memiliki dimensi kelas, mengingat kaum marjinal/informal yang terbungkam tak punya suara dan terpinggirkan dari kekuatan politik serta akses sumberdaya kota yang paling pertama menderita akibat proses ini. Kekerasan menjadi bahasa utama dalam membangun dunia kota yang baru ini.

Melalui kekuasaannya, pemerintah telah merobek-robek keruangan kota, mengerahkan pasukan ekspropriasi dengan dalih hak negara untuk mengambil tanah atau hak milik partikelir untuk kepentingan umum dengan memberi ganti rugi atas nama perbaikan dan renovasi sipil. Penguasa dan kapital dengan enteng merekayasa “penggusuran” sejumlah besar kelas pekerja dan kalangan miskin informal lainnya dari pusat kota, sembari mencap mereka sebagai ancaman bagi tatanan publik dan kekuasaan politik. Pemerintah kota menciptakan bentuk urban yang diyakininya melalui pengawasan ketat dan kontrol militer yang bisa diterapkan guna menjamin bahwa gerakan warga dapat dengan mudah dipojokkan.

Kota adalah penggoda untuk semua. Melalui hypnotesis, semua orang diajak untuk datang ke kota dan menikmati pesona serta tekanannya. Perkembangan dan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi yang membuat kota mengalami bentangan sejarah kultural, infrastruktur, dan sosialnya, dengan mantra-mantra magic-nya yang telah menyihir banyak orang. Kota memiliki energi dan sinergi, getaran yang unik yang menarik orang untuk menerapkan gaya hidup yang serba cepat, agresif dan lintas-budaya. Orang-orang telah begitu dibutakan oleh gemerlapnya. Bahwa banyak dari mereka yang tinggal di daerah kumuh kota dan permukiman informal, tetapi tekanan yang diciptakan oleh orang-orang yang datang dari segala arah sangat besar dan itu adalah jalan pintas bagi kesehatan kota. Masalah ekologi, ekonomi, dan sosial yang parah, semakin bermunculan. Sehingga, kesegaran kota yang pernah ada semakin merosot. Kota menderita polusi dari semua jenis. Kota hanya tubuh subur akumulasi kekayaan dan konsentrasi kekuasaan.

Aspirasi menjadi “urban” telah memerintah manusia untuk melakukan (gaya) hidup kota. Menjadi tidak adil untuk mengikat seluruh kota di bawah satu visi. Setiap kota tidak peduli seberapa global, modern atau maju dengan memiliki beberapa esensi yang melekat di dalamnya. Setiap kota akan memiliki berbagai hal luar biasa dalam dirinya sendiri dan vitalitas atmosfer warganya. Karenanya, tidak adil untuk membatasi sifat kota dalam kemajuan uni-linea, kecuali terkait hak atas kota bagi warganya dan keadilan ruang. Kota masa depan juga akan memiliki pluralitas, kompleksitas, dan kerumitan, dan di antara mereka sendiri, akan terlihat dalam menjelajahi ruang dan waktunya sendiri.

Sampai saat ini, warga kota berniat merencanakan masa depan yang berkelanjutan dan efisien dari kota yang ekologis serta ramah HAM. Kota yang berada di atas pengertian hierarki dan mencerminkan rasa kesetaraan sosial. Satu langkah ke depan untuk memadukan kerja ini dengan mengadopsi hak atas kota sebagai slogan operasional maupun sebagai ideal politik. Setelah semua itu, kota akan memberikan haknya kepada semua warga tanpa dikecualikan oleh orang atau kekuasaan yang merampas hak-hak tersebut. Maka, soal hak atas lahan kota harus kita upayakan dan kita rebut dari penguasaan yang tidak berkeadilan secara (politik) sosial-keruangan. (Bersambung)

 

Baca “Berebut Lahan (Kota) dan Kepastian Tenurial (Bagian II, Selesai)”


*) Penulis adalah seorang peneliti mandiri. Bisa dihubungi melalui fransariprasetyo@gmail.com

**) Tulisan di atas dibuat sebagai pengantar diskusi dalam acara “Pra Konferensi Tenurial 2017; Relaunching Karya Pusaka Agraria” di gedung Pasca Sarjana, FISIP, Unpad, Bandung, 17 Oktober 2017.