Tuan Tanah dan Politik Penguasaan Tanah Skala Raksasa

0
1023

Persoalan “ketuantanahan” (landlordism) dan penguasaan tanah skala raksasa muncul secara lebih terbuka. Menariknya kali ini hal itu muncul bukan akibat kampanye-advokasi dari kalangan aktivis atau pun ilmuwan pengusung keadilan agraria. Tapi akibat debat putaran kedua calon presiden. Di sana disebutkan bahwa salah satu calon presiden memiliki tanah dalam jumlah yang sangat mencengangkan.

Tulisan ini tidak bermaksud membela atau menyalahkan salah satu kandidat presiden Indonesia periode lima tahun ke depan. Meskipun demikian, ada banyak hal yang perlu diluruskan, agar diskusi di media—khususnya yang menggila di media sosial—dapat lebih tepat dalam penggunaan istilah dan meletakkannya dalam konteks yang benar, untuk perubahan kehidupan berbangsa yang lebih baik. Tidak sekedar saling menuding dan menuduh.

Apakah bisa seseorang memiliki tanah dalam jumlah sangat besar, hingga lebih dari ratusan ribu hektar? Secara teknis mungkin saja. Tetapi yang sering disebut sebagai tuan tanah di Indonesia sekarang ini atau yang disebut “memiliki” tanah dalam jumlah raksasa tersebut adalah para pemilik badan usaha yang memegang konsesi pengusahaan lahan, baik untuk perkebunan atau usaha kehutanan dan pertambangan. Konsesi-konsesi tersebut bukanlah hak kepemilikan individual atas tanah, melainkan hanya hak-hak terbatas untuk mengusahakan tanah dan sumber daya alam tertentu, dalam skala luasan tertentu, pula yang berada dalam satu areal yang disebut Tanah Negara.

Bentuk-bentuk haknya beragam. Dapat berbentuk Hak Guna Usaha (HGU) atau Hak Guna Bangunan (HGB) dan izin-izin pengusahaan kawasan kehutanan (IUK) maupun pertambangan (IUP dan dalam beberapa kasus masih ada yang berbentuk Kontrak Karya). Mesti dicatat pula, IUK dan IUP (atau Kontrak Karya) bukanlah sejenis “hak atas tanah”, tapi hanya hak untuk mengelola sumber daya terkait, yang berada dalam satu area atau ruang geografis tertentu. Yang pasti, secara hukum tanah-tanah dalam skala yang luas tersebut hanya dikuasai dalam satu periode waktu tertentu—biasanya antara 25-30 tahun. Jadi bukan dimiliki, atau bukan tanah Hak Milik.

Jika bukan tanah milik, lalu siapa pemilik tanah-tanah tersebut? Dalam hukum agraria Indonesia berdasarkan UUD 1945, khususnya Pasal 33 ayat 3, disebutkan pemiliknya adalah seluruh bangsa Indonesia. Kata “seluruh bangsa Indonesia” berarti merujuk pada segenap warga negara Indonesia atau orang-orang yang pernah lahir di bumi pertiwi Indonesia atau menjadi warga negara yang sah secara hukum, juga termasuk “calon-calon” warga negara yang belum atau akan lahir di kemudian hari. Kata “seluruh bangsa Indonesia” sudah jelas menunjuk pada siapa, walaupun jadi anonim dalam pengertian bukan si pulan atau si polan.

Selanjutnya perlu diingat bahwa konstitusi dan hukum agraria menegaskan, negara menjadi wakil bangsa yang menguasai tanah-tanah tersebut demi kesejahteraan rakyat. Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 menyebutkan, “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.”

Dua pasal pertama Undang-Undang Pokok Agraria 1960 lebih memperjelas makna pasal 33 UUD 1945 ini dengan penegasan, bahwa yang dimaksud dengan negara adalah “organisasi kekuasaan seluruh rakyat” yang diberi tugas untuk “mengatur dan menentukan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan juga hubungan-hubungan serta akibat-akibat hukum yang timbul dari penguasaan, penggunaan, dan pengelolaan bumi, air dan kekayaan alam” tersebut di atas. Konstitusi kita menegaskan bahwa negara Republik Indonesia dibentuk untuk melindungi dan menyejahterakan warga negara serta mewujudkan keadilan sosial.

Kesatuan pengertian “kepemilikan, penguasaan, peruntukan, penggunaan dan pengelolaan tanah serta kekayaan alam milik seluruh bangsa ini dan kewajiban Negara untuk menyejahterakan rakyat dengan segala kewenangan yang dimilikinya untuk memberikan kuasa kepemilikan, penggunaan dan pengelolaan atas kekayaan alam” tersebut dalam sistem hukum agraria kita dikenal dengan istilah Hak Menguasai Negara (HMN).

Beberapa persoalan pokok timbul dari konsepsi HMN ini.

Pertama, apakah warga negara tidak bisa memiliki tanah? Jawabannya: jelas bisa. Konsepsi HMN tidak bermakna ditutupnya kemungkinan warga negara untuk memiliki tanah sebagai properti hak milik individu. Tanah-tanah yang bisa dibuktikan secara hukum merupakan milik seseorang dan/atau secara fisik telah dikuasai oleh seseorang dalam jangka waktu tertentu, dapat didaftarkan untuk menjadi tanah milik dan memperoleh sertifikat hak milik.

Sudah menjadi keharusan dan tugas pemerintah secara pro-aktif untuk memperbanyak warga negara memiliki tanah. Begitu juga dengan tanah-tanah yang secara legal, sosial maupun kultural, yang selama ini dikuasai dan dimiliki oleh seseorang maupun oleh sekelompok orang secara kolektif, sudah seharusnya ditegaskan menjadi “milik” mereka dan tidak diganggu-gugat oleh negara. Sebaliknya, negara harus melindungi hak-hak mereka atas tanah tersebut ketika ada pihak lain yang hendak menguasai atau mengambil-alih penguasaannya. Pemerintah selaku pemegang otoritas negara harus betul-betul ingat bahwa bagi sebagian besar rakyat Indonesia menguasai dan memiliki tanah yang dilindungi adalah conditio sine qua non untuk keberlangsungan hidup dan kesejahteraan mereka.

Dengan kata lain, penerapan konsepsi HMN bukan berarti kesewenang-wenangan pemerintah atas nama negara untuk menguasai hak-hak rakyat atas tanah dan kekayaan alam.

Meskipun salah satu turunan makna dari konsepsi HMN adalah adanya tanah-tanah yang disebut Tanah Negara atau tanah-tanah yang “dikuasai oleh negara”, yakni tanah-tanah selain tanah yang dimiliki oleh seseorang. Kata “dimiliki oleh seseorang” dan pembuktiannya secara hukum inilah yang kemudian banyak menimbulkan masalah, yang berkait dengan persoalan kedua yang mau kita bahas.

Persoalan kedua ini berangkat dari pertanyaan benarkah kewenangan yang besar tersebut selama ini telah dijalankan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat dan untuk mewujudkan keadilan sosial?

Dari kenyataan yang sudah banyak sekali diungkap oleh kajian-kajian ilmiah maupun terungkap dalam proses-proses persidangan, banyak Tanah-tanah Negara merupakan hasil “rampasan” dari tanah-tanah yang sebelumnya dikuasai oleh rakyat setempat. Kewenangan yang sangat besar yang melekat pada negara telah disalahgunakan untuk mengambil alih tanah-tanah milik atau yang dikuasai oleh komunitas setempat.

Banyak tanah-tanah yang selama ini dikuasai atau dimiliki secara sosial dan kultural oleh masyarakat. Tetapi tanah-tanah itu belum didaftarkan dan belum memperoleh sertifikat, diambil alih begitu saja oleh pemerintah, lalu diserahkan kepada pihak lainnya yang mendapat izin untuk menggarap, mengusahakan atau mengelolanya. Penduduk setempat kehilangan kepemilikan, penguasaan juga akses terhadap tanah dan kekayaan alam di areal tersebut.

Jadi, banyak Tanah Negara sebetulnya adalah hasil mengambil-alih kuasa dari tangan penduduk setempat. Ini adalah penyebab utama konflik agraria yang tidak berkesudahan di Indonesia, khususnya sejak masa Orde Baru hingga sekarang. Banyak tanah-tanah yang dikuasai oleh tuan tanah besar dalam skala raksasa dalam bentuk berbagai hak guna (HGU dan HGB, misalnya) atau hak-hak mengambil kekayaan alam di atas atau di dalam tanah-tanah yang disebut Tanah Negara sesungguhnya adalah hasil “rampasan” tanah rakyat.

Justru karena para tuan tanah ini bukan pemilik tanah dalam skala raksasa, tetapi hanya pemegang hak-hak tertentu untuk menggunakan Tanah Negara, pemerintah saat ini atau ke depan sangat patut melakukan pemeriksaan ulang asal-usul tanah-tanah yang mereka kuasai tersebut. Pemerintahan demokratik yang sungguh-sungguh hendak menegakan keadilan, khususnya keadilan transisi pasca rezim otoritarian, sudah semestinya mengembalikan “tanah-tanah rampasan” kepada pemilik awal atau penduduk setempat; atau memberikan restitusi yang tidak hanya sekedar layak, tapi suatu penggantian yang memperhitungkan nilai tanah yang “dirampas”, berikut kesempatan untuk memperoleh penghidupan layak yang hilang.

Masalah berikutnya dari tanah-tanah dengan status hak guna—seperti HGU, misalnya—adalah hak tersebut bisa dipindah tangan alias diperjualbelikan, termasuk untuk dijadikan jaminan kredit di bank. Ini cukup aneh sebetulnya. Tanah-tanah dengan status hak guna sesungguhnya adalah tanah pinjaman (pinjam-pakai) dari negara tanpa biaya. Bukan sewa.

Tak ada dan tidak boleh ada biaya sewa tanah atas Tanah Negara. Pajak tanah yang dibayar oleh pemegang HGU bukan biaya sewa. Pertanyaannya sederhana: bagaimana peminjam barang yang diberikan sertifikat peminjaman/pemakaian barang tersebut dapat memperjual-belikan atau menggadaikan sertifikat barang pinjamannya? Jika tidak mengikuti logika komodifikasi (the logic of commodification) dalam cara produksi kapitalis, maka sulit  memahami jalan pikir logis macam ini. Satu bentuk paling nyata dari penerapan konsepsi akumulasi dengan cara pengambilalihan (accumulation by dispossession) sebagaimana dikemukakan oleh Harvey (2003) jelas terlihat dalam praktek ini.

Masalah lain dari keberadaan hak guna atas tanah seperti HGU, misalnya, adalah lamanya periode menguasai. Satu periode sekitar 25 tahun, dan dapat diperpanjang. Artinya 50 tahun. Setelah itu, menjelang habis masa berlakunya, dapat diperbarui lagi, lalu nanti diperpanjang lagi. Begitu dapat seterusnya.

Jadi, hanya dengan sedikit usaha administrasi setiap 25 tahun sekali, pemegang HGU dapat menguasai tanah lebih dari 50 tahun, bahkan hingga 100 tahun. Atau mungkin lebih.

Dari dua hal ini saja—sertifikat hak guna yang dapat diperjualbelikan dan lamanya waktu untuk menguasai—sudah menunjukkan bahwa Tanah-tanah Negara yang hak gunanya diberikan kepada suatu badan hukum tertentu sudah nyaris seperti tanah “hak milik”.

Jadi meskipun kurang tepat dikatakan bahwa para tuan tanah pemegang hak guna tidak memiliki tanah-tanah yang berstatus Tanah Negara, tetapi praktek penguasaannya mendekati kepemilikan.

Persoalan ketiga: Kebijakan negara yang minimal seperti apa yang seharusnya dijalankan oleh pemerintah agar keadilan agraria terwujud dalam kondisi penguasaan tanah seperti di Indonesia saat ini; agar landlordism berkurang dan penguasaan serta pemilikan tanah oleh masyarakat terjamin?

Pertama, tidak bisa tidak tanah-tanah yang status formalnya adalah Tanah Negara tetapi sudah dikuasai cukup lama oleh masyarakat, baik secara perorangan maupun kolektif, dan secara sosio-kultural juga diakui oleh lingkungannya, segera dikukuhkan kepemilikannya. Jika di atas tanah-tanah tersebut sudah “terlanjur” diterbitkan hak-hak baru seperti hak guna dan sebagainya, maka ada dua pilihan yang bisa diambil: (i) jika masih digunakan oleh masyarakat, maka areal masyarakat di-enclave atau dikeluarkan dari areal hak guna, lalu dilindungi; (ii) jika masyarakatnya sudah tergusur, maka harus disediakan pengganti atau restitusi yang sepadan dengan kehilangan yang mereka alami.

Kedua, diberlakukan aturan pembatasan penguasaan tanah. Dalam bentuk penguasaan apa pun. Lalu dijalankan secara konsisten dengan penegakan hukum yang juga tegas. Tanah dengan status Hak Milik yang melebihi ketentuan hukum, baik yang berada di desa maupun di kota, diambil alih oleh negara lalu dialokasikan untuk masyarakat yang tidak memiliki tanah (tuna kisma) tapi sangat memerlukan tanah untuk keberlanjutan hidupnya.

Kebijakan ini juga berlaku untuk tanah-tanah absentee atau tanah-tanah guntai. Aturan mengenai hal ini sudah ada, tetapi kurang lengkap khususnya untuk tanah-tanah perkotaan dan non-pertanian. Maka aturan yang ada dijalankan secara konsisten; aturan yang belum segera diadakan.

Penguasaan Tanah-tanah Negara melalui berbagai macam hak guna dan bermacam hak usaha pengelolaan kekayaan alam, juga harus dibatasi secara tegas. Batasan penguasaan tanahnya diberlakukan baik untuk unit usaha induk (holding company) maupun unit-unit usahanya. Jika aturannya sudah ada, harus dijalankan secara tegas dengan konsekuensi hukum yang juga tegas jika dilanggar. Jika belum ada, atau baru ada sebagian, maka harus dilengkapi. Ke depan kita tidak lagi akan menemukan kenyataan adanya satu atau beberapa perusahaan besar yang menguasai tanah untuk perkebunan sawit hingga jutaan hektar misalnya. Sementara jutaan petani hanya melongo, atau terpaksa membuka hutan lalu kemudian dikriminalisasi.

Ketiga, Tanah-tanah Negara yang dikuasai secara tidak aktif atau ditelantarkan atau bahkan cenderung ditelantarkan dengan berbagai alasan, harus segera dicabut haknya. Lalu tanah-tanah itu segera dialokasikan untuk menjadi obyek landreform. Jika aturannya sudah ada, maka harus dijalankan secara tegas. Unit-unit pencegahan korupsi harus mengendus sampai di sini, karena banyak praktik penentuan status lahan hak guna Tanah Negara yang dimanipulasi.

Keempat, seseorang atau suatu badan hukum dibatasi untuk dapat menguasai (bukan memiliki) tanah dalam jumlah yang melebihi ketentuan hukum. Misalnya menguasai tanah untuk kegiatan pertanian dengan cara bagi hasil (sharecropping) atau menyewa lahan.

Kesempatan harus juga diberikan kepada petani atau pihak lain yang sering kali harus kalah karena pasar kepenyakapan atau persewaan tanah sudah dikuasai oleh segelintir orang. Aturan mengenai hal ini sudah jelas, tetapi tidak lagi dijalankan.

Kelima, dilakukan penghitungan cermat mengenai ketimpangan penguasaan tanah. Dilakukan kalkulasi kebutuhan tanah untuk mengatasi ketimpangan itu serta berbagai kebijakan yang diperlukan untuk mencegah terjadinya rekonsentrasi. Baru kemudian diadakan program redistribusi Tanah-tanah Negara serta tanah-tanah yang dikuasai dan/atau dimiliki oleh individu yang berlebih atau berstatus absentee plus tanah-tanah dengan status tanah swapraja atau eks-swapraja tanpa pengecualian. Tanah-tanah diberikan kepada masyarakat, khususnya penduduk setempat, yang betul-betul memerlukan tanah atau yang menggantungkan hidupnya dari tanah.

Mau mengkritik atau membasmi landlordisme? Ya, ini lima langkah atau kebijakan afirmatif yang diperlukan. Kelimanya pada dasarnya adalah sebagian dari kebijakan reforma agraria yang dibutuhkan Indonesia saat ini. Reforma agraria yang dilandasi oleh prinsip Hak Menguasai Negara untuk kesejahteraan dan kemakmuran rakyat serta demi keadilan sosial.

Siapa presiden yang berani menjalankan dan memimpin operasinya secara langsung?

 


*) Penulis adalah Profesor Tamu di Pusat Kajian Asia Tenggara, Universitas Kyoto, Jepang.

**) Versi ringkas artikel ini dimuat di Koran Tempo, 21 Februari 2019.