Intervensi Asing dalam Penyusunan UU Pertanahan di Indonesia Pasca Reformasi

0
1115

Sesungguhnya saya sudah mulai ‘kebal’, karena terlalu sebal, mendengar dan membaca berita belakangan ini soal intervensi pihak asing dalam proses legislasi di Indonesia, khususnya pasca reformasi. Kabar soal USAID dan Bank Pembangunan Asia (ADB) yang turut “membantu” dalam penyusunan undang-undang migas agar ekspoitasi minyak dan gas di Indonesia lebih menguntungkan perusahaan-perusahaan asing, sudah bukan barang baru: yang baru, dan ini patut dipuji, adalah kemauan DPR untuk mulai mempersoalkannya secara terbuka.

Bahkan dalam dokumen Activity Sheet USAID yang dengan mudah dapat diakses di situs maya mereka juga disebutkan ada 850 ribu dolar AS yang digelontorkan USAID untuk bekerjasana dengan sejumlah LSM dan universitas di Indonesia dalam proyek “peningkatan kesadaran publik mengenai pentingnya kenaikan harga BBM”.

Perasaan ‘sebal’ ini berubah jadi rasa miris yang amat sangat ketika membaca satu kalimat dalam dokumen persetujuan ADB, lembaga yang menjadi salah satu midfielders penting dari tim pendukung gagasan neoliberalisme di Asia, untuk ‘membantu’ pembiyaan sekitar ¾ lebih dari anggaran yang dibutuhkan untuk menyusun RUU Pertanahan. Miris karena kemudian pikiran saya malayang membayangkan bagaimana putra-putra terbaik bangsa ini empat dekade yang lampau berhasil menyusun satu undang-undang yang oleh Patrick McAuslan (1986) disebut sebagai salah satu karya perundang-undangan terbaik yang pernah lahir sejak Indonesia merdeka, yakni UUPA 1960. McAuslan memang menyatakan hal ini 23 tahun yang lampau, tetapi menurut saya, pernyataannya masih berlaku hingga sekarang. Saya tidak hendak mengatakan produk dan orang-orang masa lalu selalu lebih baik dibanding dengan hari ini sehingga patut terus dipertahankan hanya dengan alasan-alasan romantis. Tetapi membayangkan kerja keras, kemauan, serta perdebatan akademik dan politik selama 12 tahun untuk menyusun UUPA yang dimulai sejak 1948 hingga akhirnya disahkan pada 24 September 1960, lalu membandingkannya dengan satu kalimat yang saya temukan di dalam dokumen ADB itu lah yang membuat perasaan saya jadi sangat miris. Di dalam dokumen yang berjudul “Republic Indonesia: Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land Project” (ADB Technical Assistance Report Project No. 37304, ADB 2007) tertulis “BPN advised ADB that Indonesia does not have capacity to prepare the land law on its own” (hal. 4). Saya ulangi dengan tegas: BPN menyatakan kepada ADB bahwa pemerintah Indonesia tidak memiliki kemampuan untuk menyusun undang-undang pertanahan!

Bagi yang memahami bahasa sebuah dokumen laporan internal dari organisasi penyandang dana, apalagi ini meyangkut sebuah persetujuan untuk penyaluran ‘bantuan’, mungkin bisa ‘memahami dan memaklumi’ keberadaan kalimat tersebut. Di sini saya hendak mengajak melihatnya dengan kacamata seorang warga negara yang awam; karena kalimat tersebut telah menyangkut pada soal harga diri sebuah bangsa yang secara sadar memilih pemerintahnya untuk menjalankan sesuatu yang terbaik bagi bangsa (: Paling tidak harga diri saya selaku warga negara telah tersinggung dengan kalimat dalam dokumen laporan ADB tersebut!).

Apakah Bangsa Ini tidak Memiliki Kemampuan untuk Menyusun UU?
Pada tahun 1996, Menteri Agraria/Kepala BPN, Soni Harsono, pernah menuduh sebuah organisasi non pemerintah telah mendapatkan dana dari pihak asing untuk mengubah UUPA 1960. Ia bahkan mengatakan organisasi non pemerintah ini sebagai tidak nasionalis, penjual kemiskinan, dan merendahkan harga diri bangsa. Serangan yang sangat keras ini disampaikan karena ia merasa tersinggung dengan kritik yang disampaikan oleh organisasi tersebut terhadap satu proyek yang sedang dikerjakan oleh BPN, yakni Proyek Administrasi Pertanahan (LAP, Land Administration Project), yang dibiayai melalui pinjaman luar negeri yang disediakan oleh Bank Dunia. Pak Menteri pada waktu itu mungkin kalap sekaligus jumawa sehingga berkeyakinan bahwa yang disampaikan oleh rejim yang berkuasa saat itu pasti lah bisa diterima oleh public sebagai kebenaran: Pak Menteri waktu itu memang bagian dari rejim otoriter yang dipimpin Jenderal Besar (alm.) Soeharto yang memerintah negeri ini dengan cara-cara yang represif. Sehingga dengan gagah dan arogan dia meniru kelakuan atasannya dengan mengatakan bahwa mengkritik proyek yang sedang dijalankan oleh pemerintah sama dengan pembangkang, jadi masyarakat perlu diberitahu bahwa yang benar adalah pemerintah dan yang mengkritik pasti salah. Pak Menteri waktu itu pasti pura-pura lupa untuk memberi tahu masyarakat bahwa salah satu poin kritik yang disampaikan oleh organisasi non pemerintah yang dituduhnya telah menjual kehormatan bangsa tadi adalah proyek LAP yang salah satu tujuannya hendak menyusun argumen-argumen untuk mengubah UUPA tersebut dananya diperoleh dengan cara ngutang alias mengemis-ngemis kepada pihak asing.

Sejak reformasi upaya-upaya untuk mengubah atau mereduksi posisi dan mandat-mandat pokok UUPA itu sendiri atas inisiatif BPN paling tidak sudah dilakukan beberapa kali. BPN pernah mengusulkan draft RUU Pertanahan Nasional pada masa pemerintahan Gus Dur yang ditolak baik oleh pihak-pihak pendukung UUPA yang berasal dari luar parlemen maupun yang ada di Senayan. Selanjutnya, pada masa pemerintahan Presiden Megawati, BPN juga pernah menyusun RUU Sumberdaya Agraria yang nasibnya juga kurang lebih sama dengan yang pertama. Pada masa pemerintahan ini juga, BPN telah menyusun draft RUU Hak Atas Tanah yang statusnya tidak berubah hingga sekarang. Selain itu BPN yang bekerjasama dengan satu lembaga riset asing yang dibiayai oleh USAID juga pernah mengupayakan untuk menyusun rancangan perubahan PP 224/1961 yang merupakan salah satu peraturan penting yang mengatur soal land reform.

Masing-masing upaya ini selain menghadapi tantangan dari luar pemerintah juga seringkali harus berhadapan dengan kepentingan internal di dalam tubuh BPN dan pemerintah sendiri dengan berbagai kepentingan yang berbeda-beda, termasuk kepentingan menjalankan “proyek legislasi”. Melalui intervensi Menteri Ekuin pada waktu itu kemudian Presiden Megawati menandatangani Keppres No. 23/2003 yang pada akhirnya dengan tegas memerintahkan BPN untuk segera menyusun undang-undang baru yang disebut sebagai “penyempurnaan UUPA”. Keppres ini dengan jelas akhirnya menunjukan kaitan nyata antara niatan yang dimotori oleh Bank Dunia dengan tugas Negara (: pemerintah) untuk mengganti UUPA 1960 dengan undang-undang baru yang lebih cocok dengan kepentingan dunia usaha atau perkembangan kapitalisme masa kini.

Konteks cerita ini patut diungkap kembali untuk menegaskan bahwa upaya-upaya pihak asing untuk mengubah sejumlah peraturan perundang-undangan di Indonesia agar lebih cocok dengan kepentingannya untuk mengeruk kekayaan negeri ini lebih banyak lagi bukan cerita baru. Masih ‘beruntung’ sejumlah dokumen Bank Dunia mengenai Proyek Administrasi Pertanahan (LAP) dan gagasan-gagasan mereka untuk mengubah UUPA tidak menyebutkan bahwa pemerintah Indonesia meminta Bank Dunia melakukan kajian untuk disusunnya suatu undang-undang baru dikarenakan pemerintah tidak memiliki kapasitas untuk itu.

Apakah bangsa ini memang tidak punya kemampuan untuk menyusun sendiri undang-undang yang akan mengatur kehidupannya berbangsa dan bernegara? Jika menengok kepada proses penyusunan UUPA, kita tidak akan menemukan hal-hal yang berkaitan dengan intervensi pihak asing ke dalam proses penyusunan undang-undang ini. Memang beberapa hal yang berkaitan dengan pengaturan hak atas tanah dalam UUPA yang sangat terpengaruh cara berfikir dan bahkan material yang berasal dari hukum perdata warisan Belanda. Tetapi itu tidak berarti pihak Belanda telah melakukan intervensi secara langsung dalam proses penyusunan UUPA 1960. Seorang antropolog dan ahli hukum adat, Prof. Herman Slaats, menyebutkan bahwa hal itu terjadi lebih dikarenakan latar belakang pendidikan para ahli hukum yang terlibat dalam penyusunan UUPA adalah orang-orang yang memiliki pendidikan dan ahli dalam hukum Belanda. Bahkan ia menyatakan bahwa pada dasarnya UUPA adalah undang-undang hibrida yang secara cerdik menggabungkan prinsip-prinsip hukum adat (asli milik Indonesia) dengan komponen-komponen yang dapat ditemukan dalam hukum Belanda (Slaats 2001). Hasil hibrid itu sama sekali tidak menunjukan itikad para penyusun BAL untuk menggadaikan kembali bumi, air dan udara dan segenap isinya yang menjadi kekayaan bangsa kepada kepentingan asing. Semangat nasionalisme, anti asing, anti monopoli oleh perusahaan, populisme dan keberpihakannya yang jelas terhadap petani kecil, buruh tani dan petani tak bertanah serta mandate untuk menjalankan land reform (: bukan semangat untuk menggusur) yang dihasilkan dari pergulatan pikir dan perdebatan yang terjadi sepanjang 12 tahun itu lah yang menunjukan keseriusan dan kemampuan putra-putra terbaik bangsa ini melahirkan UUPA 1960 sebagai karya hukum yang monumental.

There is no free lunch
Menteri Agraria/Kepala BPN, Joyo Winoto, dan jajarannya kali ini menjanjikan kepada DPR, dalam pertemuan mereka pada tanggal 29 Januari 2007, akan menangguhkan upaya-upaya untuk mengubah atau mengganti UUPA. Tetapi beliau menjanjikan akan menyusun UU Pertanahan untuk ‘memperbaiki’ soal penetapan hak-hak atas tanah agar tidak terus menerus terjadi kekisruhan dan aneka klaim yang bertabrakan atas sebidang tanah, khususnya ketika akan terjadi pengalihan penguasaan hak atas tanah tersebut. Jadi, semangat yang ada di balik rancana penyusunan RUU ini adalah semangat menggusur dan/atau pengalihan hak atas tanah: Agar tidak terjadi konflik yang berkepanjangan dan lebih mudah melakukan perpindahan hak atas tanah, maka perlu diatur kembali lebih tegas soal hak atas tanah. Dalam hal ini lagi-lagi Kepala BPN pura-pura lupa untuk menyampaikan kepada publik bahwa upayanya untuk menyusun RUU Pertanahan ini akan didanai oleh lembaga keuangan asing. Padahal pembicaraan-pembicaraan yang mengarah kepada penyusunan RUU Pertanahan ini telah dilakukan oleh BPN dengan ADB sejak pertengahan tahun 2006, meskipun secara resmi BPN baru mengajukan permohonan kepada ADB untuk membiayai proses penyusunannya pada awal tahun 2007 (ADB 2007: 1); tidak lama berselang setelah BPN melakukan pertemuan dengan DPR. Bisa dipastikan ketika menghadap DPR, pihak BPN telah mengantongi rencana untuk “mengemis” kepada ADB untuk menyusun RUU ini. Apakah rencana “mengemis” ini juga disampaikan kepada DPR atau tidak, saya tidak mengetahuinya: Dalam ringkasan notulensi pertemuan antara Kepala BPN dengan DPR pada tanggal 29 Januari 2007 yang saya miliki tidak menyebutkan hal itu.

Pihak ADB sendiri setuju membiayai proyek penyusunan RUU Pertanahan sekarang ini sebesar lebih kurang 500 ribu dolar AS dengan syarat isinya harus memuat soal proses penggusuran dan akuisisi tanah yang disebutkan harus sesuai dengan standar internasional. Kepentingan ADB ini berangkat dari hasil-hasil Infrastructure Summit 2005 di Jakarta yang isinya kurang lebih keluhan-keluhan pihak investor kepada pemerintah Indonesia untuk terlibat dalam proyek-proyek pengadaan infrastruktur akibat rumitnya proses pembebasan tanah. Selain itu, ADB jelas-jelas mau mendukung proyek penyusunan RUU Pertanahan ini karena diletakan sebagai bagian pelengkap dari proyek Land Management and Policy Development (LMPDP) – alias LAP jilid II – yang telah lebih dahulu dipegang oleh BPN, Bappenas, dan Kementrian Dalam Negeri sejak tahun 2005 yang biayanya lagi-lagi hasil ngutang kepada Bank Dunia. LMPDP, seperti pendahulunya (LAP), adalah proyek untuk mempercepat pensertifikatan tanah di Indonesia plus penataan ulang kebijakan-kebijakan pertanahan di Indonesia dalam kerangka mengembangkan pasar tanah yang efisien yang menjadi bagian dari agenda global perubahan kebijakan pertanahan di dunia yang dimotori oleh Bank Dunia. Pasar tanah yang efisien sangat diperlukan untuk mempermudah dan melicinkan jalan bagi proses akumulasi primitif kapital alias eksploitasi cara baru di era neoliberalisme (Byres 2005, Harvey 2003 dan 2006).

Ironisnya, dan ini sangat berbeda dengan semangat penyusunan undang-undang seperti halnya ketika proses penyusunan UUPA 1960, proses penyusunan undang-undang pada masa kini juga telah menjadi proyek untuk sebagian besar politisi, birokrat dan juga akademisi. Dengan mengamati proses penyusunan sejumlah RUU yang terkait dengan bidang pertanahan dan pengelolaan sumber daya alam, khususnya sejak masa reformasi, semangat mengerjakan proyek dengan fee atau honor yang besar tampak lebih mengemuka ketimbang menghasilkan suatu perangkat hukum yang benar-benar bertujuan untuk melindungi dan/atau membawa kepentingan rakyat. Kekuatan pihak-pihak yang menyediakan dana untuk mengatur apa saja isi yang perlu dikeluarkan pada setiap rumusan undang-undang tersebut lebih dominan ketimbang memikirkan apa dampaknya bagi kehidupan orang banyak.

Jika memang ‘niat baik’ Kepala BPN untuk tidak tergesa-gesa mengganti UUPA 1960 pada saat ini, tetapi cukup dengan menyusun UU Pertanahan sebagai turunannya yang salah satu isinya akan mengatur soal hak atas tanah secara lebih baik, mengapa ia mesti mengemis lagi kepada ADB? Pada tahun 2004, BPN sudah pernah menyusun RUU Hak Atas Tanah yang tujuannya juga kurang lebih sama dengan RUU Pertanahan yang sekarang sedang dirancang, yakni memperbaiki konsep dan penerapan hak atas tanah. Apakah aparat BPN sekarang juga masih dihinggapi ‘penyakit’ mengejar “proyek legislasi”; sehingga setiap ganti pimpinan harus ada “proyek legislasi” yang baru lagi? Mungkin kita harus berfikir dengan cara seperti ini: Dana proyek penyusunan RUU Pertanahan ini cukup besar untuk dikelola; apalagi jika hanya tinggal menambahkan permintaan ADB agar persoalan kemudahan dalam proses akuisisi tanah atau perpindahan hak untuk menguasai dan/atau menggunakan tanah untuk kepentingan investasi, bukan satu perkara yang terlalu rumit untuk dikerjakan. ADB sendiri telah mengisyaratkan agar proyek ini merekrut sejumlah konsultan yang mumpuni dalam bidang tersebut (ADB 2007).

Kita belum tahu akan seperti apa hasil rumusan BPN atas RUU Pertanahan yang dibiayai oleh ADB kali ini. Tetapi beberapa indikasi dan kait-mengait atas inisiatif proyek penyusunan RUU ini dengan proyek-proyek sebelumnya yang ujung-ujungnya mengarah kepada penataan ulang peraturan perundang-undangan agrarian agar lebih cocok dengan kepentingan pemodal terlihat sangat mencolok. Untuk mengamankan kepentingannya ini masuk ke dalam rumusan RUU ini nantinya, bahkan struktur organisasi proyek dalam proses penyusunan RUU tersebut berikut besaran honor untuk para konsultan, baik asing maupun local, dalam organisasi kerja itu telah ditentukan oleh ADB. Sementara ada ungkapan orang asing yang mengatakan there is no free lunch: tidak ada yang gratis di dunia yang sudah dikuasai oleh semangat komersialisasi untuk segala hal seperti hari ini!

Semoga DPR juga peka dan mau berupaya mengorek dan menggali lebih dalam dan lebih luas lagi kepentingan-kepentingan asing yang bekerja dalam proses legislasi di Indonesia, tidak terbatas hanya pada persoalan penyusunan RUU Migas. Semoga saya yang bukan politisi dan hanya warga negara biasa tidak bermimpi dan berharap terlalu banyak kepada mereka yang sebagian besar juga sudah kena cap sebagai agen-agen neoliberal karena meluluskan sejumlah undang-undang yang jelas-jelas lebih pro kepada kepentingan pengusaha ketimbang kepentingan rakyat banyak dan keadilan sosial.

Dianto Bachriadi